《置身事内：中国政府与经济发展》读后感及摘选

之前有句话叫“投资不过山海关”，不知是真是假，不过从中也能侧面的看出一个地区以及地方政府对于企业以及经济的巨大影响，对于企业来说，好的营商环境无疑是会有巨大助力的，企业的运行过程中，离不开相关手续的办理、同时还需要面临各种税、费、工商、消防、环保等等部门的检查管理，比如2016年12月18日，为政治环保，佛山市督促整改企业1880家，行政处罚立案286宗，关停企业1741家，罚款750万元，这其中是否有一刀切，不得而知。

此外，还有一些地区有如强征强拆、乱罚款等等现象，比如2021年，河北省霸州市就严重违反有关政策要求，向下辖乡镇（街道、开发区）下达非税收入任务，出现了大面积大规模乱收费、乱罚款、乱摊派问题。还有一些政府机关办事难也早已不是什么新闻了，央视《焦点访谈》就曝光过政府工作人员刁难办事民众的个案，比如一北漂小伙为办护照，返回老家衡水武邑县达6次，多跑了3000公里，一些人为了不被刁难，也就出现了求人办事时送礼的情况。所以我们有时也可以看到有一些地区也曾发布过新闻表示说要解决一些机关部门吃拿卡要，整治“门难进、脸难看、事难办”的社会现象。

在我国的众多省市中，可以说各地区发展是非常不平衡的，比如在我国有最富的地方在广东，最穷的地方也在广东的说法，做的不好，那地方上也更不容易吸引资金和人才。1980年5月，我国决定将深圳、珠海、汕头和厦门这四个出口特区改称为经济特区，而这其中，以深圳发展的最为良好，这一方面取决于深圳独特的地域优势，地处珠三角，交通便利，同时临近香港，可以承接香港的产业转移，另一方面也离不开当初深圳政府的作为，而另外几个地方，则相对要薄弱一些，其中如汕头，更是发生了被人称为“火烧钦差”的事件，也曾轰动一时。

除了地区之外，国家的发展也是如此，一个国家的发展也离不开该国政府在当前环境下制定的正确政策，比如世界上各大国的崛起，除了其自身的条件之外，也离不开执政政府的所作所为，比如日本的明治维新、俄国的彼得大帝改革，英国的鼓励科学和航海等等。

在我国，古时候则大多是重农抑商，所以商人地位不高，到了清朝则更是采取闭关锁国政策，所以有了近代的衰弱。后来，随着现代商业的发展，商人的地位也得到提高，而随着我国经济的不断发展，工商业的发达也让我国得以取消了实行了几千年的农业税，城市化的发展也让高房价的现象随着出现，高房价也离不开我国特有的土地政策和分税制，以及一些地方政府的引导宣传有关，土地价值的飙升，也让越权批地、非法占有耕地等现象层出不穷。所以说，要想了解经济，也是需要了解一些政治政策的。在我国，政府不但影响“蛋糕”的分配，也参与“蛋糕的生产”，建国初期，为阶级斗争为纲，改革开放后则确定了“以经济建设为中心”的工作方针，政府官员想要升迁需要有政绩，而这个政绩则往往体现在经济增长，所以也引发了不少地区的招商引资狂潮，因此，有时了解政府认为应该怎么办，比了解我认为应该怎么办，重要的多。

政府的主要职责，主要是收税，并且同时承担社会公共服务，比如国防治安、解决刑事民事纠纷、修建房屋道路水电等基础公共设施等等，而这其中，又分为中央政府和地方政府，由于中国的国土面积巨大，在日常的运作中，常常是需要以地方政府为主去实行具体的日常事物，如果没有掌握好中央和地方上的平衡，则可能出现国家分裂的现象，比如在之前的历史上，就出现过不少地方政府强而中央政府弱而导致分裂的局面，比如边境的独立、三国军阀混战、唐末藩镇割据等等。

目前我国是实行四套班子的政治制度，也就是党委、政府、人大、政协，党主要负责重大决策和人事任免，政府负责执行，并且各个地方上的省、市、县三级都完全复制四套班子，除外交部等个别之外，中央政府的主要部委，在各级政府中均有对应部门，比如中央有财政部，省政府有财政厅，市县政府有财政局等。这种从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，则被称为“块块”，大多数地方不买呢都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导，比如县教育局需要接受市教育局的指导，又要服从县委、县政府的领导，通常“条条”是业务关系，”块块“是领导关系，因此地方党委和政府可以决定人事任免。

在这种复杂的政治体系下，权力高度分散在各部门，一旦涉及跨部门或者跨地区事务，则部门之间也存在互相扯皮的关系，某件事只要一个部门反对，就不容易办成，尤其是没有清楚的先例和流程时，办事人员会在部门之间踢皮球，或者干脆推给上级，所以，一般部门事务，本部门领导就可以决定，跨部门事务，则需要设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进，比如经济事务，常需要财政、工商、税务、发改委等多部门配合。

地方政府权力范围是由其行政区划决定的，行政区域的划分则往往需要考虑人口密度，一件事情该不该由地方自主决定，可从外部性的角度来考虑，如果只影响本地，则由本地全权处置，如果还影响其他地方，则上级出面协调，比如市里建了工厂，污染了其他城市，那排污就不能只由本市说了算，需要省里协调。

另外，在一些事情上的处理上，虽然是上级领导下级，原则上来看上级对下级的各项工作都有最终决策权，但上级不可能掌握和处理所有信息，所以很多事务实际上由下级全权处理，即使上级想干预，也不得不依赖下级提供的信息，比如上级视察工作，要听取下级汇报，内容是否可靠，上级不见得知道，如果上级没有独立的信息来源，就可能被下级牵着鼻子走。所以上级虽然名义上有最终决定权，但由于信息复杂，不易处理，下级实际上自主性很大，维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键，若下级有明显信息优势，且承担主要后果，那就该自主决策，若下级虽有信息优势，但决策后果对上级很重要，上级就可能多干预，但上级干预可能会降低下级的工作积极性，结果不一定对上级更有利。

在实际工作中，上级干预和下级自主之间是个程度问题，工作需要下级来做，不可能没有一点自主性，下级也总要接受上级的监督和评价，不可能完全不理上级意见。下级通常有信息优势，所以如果下级想办某件事，只要上级不明确反对，一般都能干，即使上级反对也能变通着干，也就是县官不如现管，如果下级不想办某事，就可以拖一拖，或者干脆把球踢给上级，频繁请示，让没有信息优势的上级面对决策的困难和风险，最终很可能不了了之，即使上级明确交代的事情，如果下级不想办，那办事的效率也会有很大的弹性，也就是上有政策，下有对策。所以古时候官员大多根本不熟悉地方事务，日常工作主要依靠当地的吏，吏的实际权力大的很。

获取和传递信息需要花费大量时间精力，上级要不断向下传达，下级要不断向上汇报，平级要不断沟通，所以体制内的工作一大特点就是文山会海，为了减少信息传递的失真和偏颇，降低传递成本，文件类型也有了严格区分，格式有严格的规范，报送有严格的流程，比如我国2012的最新规定为公文共分15种，既有需要下级严格执行的“决定”和“命令”，也有可以相对灵活处理的“意见”和“通知”，还有信息含量较低的“函”和“纪要”等。每种公文的发文机关、主送机关、紧急程度和密级都有严格规定。为了减少产生无法落实的空头文件，还规定部门之间未协商一致的，不得向下行文。

会议制度也很复杂，什么事项该上什么会，召集谁来开会，会议是以讨论为主还是需要做出决定。

由于关键信息可能产生重大实际影响，所以也可能被利益相关方有意扭曲和隐瞒，比如地方GDP数字，出现层层加码现象，这其中既有上级层层施压和摊派的因素，也有下级为争取表现而主动加压的因素。由于下级可能扭曲和隐瞒信息，所以上级的监督和审计就非常必要，既要巡视督查工作，也要监督审查官员。

由于信息复杂多变，模糊不清的地方太多，一件事该不该做，要做到什么程度？怎么样算做的好，做好了算谁的功劳？做砸了由谁负责？这些问题往往没有清楚的标准，一旦说不清楚，谁说了算？所谓权力，也就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题，这种权力的集中也自然容易造成专权和腐败。

上级要想下级做好一件事，往往会有激励政策，其中想做的事又大概分两类，一类比较具体，规则和流程相对明确，成果也比较容易衡量和评价；另一类则比较抽象，比如经济增长和稳定就业，上级也往往只有大致目标，需要下级发挥主动性和创造性调动资源去达成，对于这两类事务，事权划分是不同的。

在专业性强，标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理，比如海关主要受上级海关垂直领导，所在地方政府的影响较小，工作也主要由系统内上级安排，绩效也主要由上级评价，且职业升迁和日常福利也都来自系统内部。

还有一些部门，其工作性质也比较专业，但和地方经济密不可分，一些工作需要本地配合，如果实行垂直管理则可能会有问题，所以一般会实行双重领导，比如工商局，经费和编制由地方负担，干部升迁改为地方和上级工商部门双重管理，以地方管理为主。不过这种双重领导的部门会有一个根本的激励机制设计问题：到底谁是主要领导？工作应该向谁负责？

对于一些更宏观的工作，比如发展经济，涉及方面太多，则需要地方调动各种资源，需要给地方放权，比如毛泽东曾经说：“我国这么大，人口这么多，情况这么复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好的多，不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权都没有。”不仅要让地方负责，也要和地方分享发展成果，不仅要能激励地方努力做好，还要约束地方不要搞砸，也不要努力过头，做任何事都有代价，最优的结果是让效果和代价匹配，而不是不计代价的达成目标，否则一些地方政府为实现短期经济高速增长，大势借债，寅吃卯粮只会带来隐患。

为了促进经济发展，一些地方政府采用全民招商策略，几乎所有部门，甚至包括教育和卫生部门都要熟悉本地招商政策，要在工作和社交中注意招商机会。要招商，需要有工业园区或产业园区，这涉及土地开发、产业规划、项目运作等一系列工作，地方政府是城市土地的所有者，为了招商引资发展经济，会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用，并负责对土地进行一系列初期开发，比如通电、通路、通暖、通气、通水、排水、通信以及平整场地。

对于规模较大的企业，地方通常会给予金融支持，比如以政府控制的投资平台入股，调动本地国企参与投资，通过各种方式协助企业获得银行贷款等等，对于一些行业比较复杂，所在行业管制比较严的企业，地方也会提供法律和政策协助，比如一些新能源汽车企业，并没有生产汽车的牌照，要获取牌照需要和工信部、发改委等中央部门打交道，这其中企业的很多工作都有地方政府协助，与企业相比，地方政府更加熟悉部委人脉和流程。

地方政府还可为企业提供补贴和税收优惠，比如研发补贴和出口补贴等，比如三免三减半，新开企业头三年免征所得税，之后三年减半征税，还有如一些针对个人的税收优惠政策，还有如对企业高管或特殊人才的子女入学、家人就医照顾等。此外，还有高学历人才补贴、财税政策、产业政策、进出口政策等工具，都可能对企业产生巨大影响。所以在我国想脱离政府来了解经济，是不可能的。

发展经济的最终目的还是为提高税收，大炮一响，黄金万两，当初汉武帝北击匈奴，虽然有文景二帝的财政积累，但中央财政依然不够用，也因此出现了一系列的财政改革制度，比如盐铁国营等等，甚至为了筹钱，还使用卖官鬻爵这样容易造成严重腐败的政策。而明末的灭亡，则是中央和地方百姓没钱，地方权贵阶层却中饱私囊富的流油，最后在这样不合理的财政制度中亡了国。

所以，要想理解政府行为，必然要了解财税，因为办事是要花钱的，如果没钱，话说的再好听也难以落实。在我国，中央和地方上的事权有所不同，如国防、外交、国家安全、关系到全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务为地方事权。而这其中，国防是花钱巨头。

为了提高中央财政收入，我国也出台了不少税务改革，这其中最重要的，就是分税制。在80年代，中国的经济以承包为主，农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包，财政承包制下，交完了中央，剩下的都是地方自己的。比如1988年的北京，是以1987年的财政收入为基数，设定一个固定的年收入增长率4%，超过4%的增收部分都归北京，没超过的部分则和中央五五分成。广东的包干形式更简单，1988年上解中央14亿元，以后每年在此基础上递增9%，剩余的都归自己，1988你那，广东预算收入108亿元，上街的14亿元不过只占13%，而且广东预算收入的增长速度远高于9%，上解负担越来越轻，也因此，广东对后来的分税制改革是反对的，而上海实行定额上解则压力山大，每年雷打不动上缴中央105亿元，1988年，上海的预算收入是162亿，上解105亿，占比65%，压力很大。

在财政承包制度下，地方有动力扩大税收来源，大力发展经济，大力兴办乡镇企业，企业只要开工生产，不管盈利与否都要交增值税，赚了钱之后还需要上缴一部分利润。但这种承包制度毕竟不长久，而且中央地方分成比例每隔几年就要重新谈判一次，若地方税收收入增长很快，下次谈判时候就可能会处于不利地位，落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例，所以有些地方政府有意不让预算收入增长太快。

1994年，分税制改革把税收分成三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时分社国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资，这种设置可以减少地方政府对税收的干扰，以保障中央税收收入，但也会造成税务系统人员激增，提高了税收征管成本，企业需要应付两套人马，纳税成本也高，所以2018年，分立了24年的国税和地税再次开始合并。

分税制改革中最重要的税种是增值税，占税收收入的四分之一，之前是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿75%。为防止地方收入急剧下跌，设立了税收返还机制，保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分，因此改革后增值税占地方税收收入的比重没有急速下跌，而是缓慢的逐年下跌。

这个改革的阻力也很大，比如广东省就明确不同意分税制，为此，当时的总理朱镕基亲自带队先后走了十几个省去做思想工作。事实上，中央重大政策出台的背后，也需要经过很多轮的征求意见，协商，修改，否则很难落地，成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。

企业所得税是第二大税种，2002年改革之前，所得税是按隶属关系上缴，中央企业交中央，地方企业交地方，地方企业比中央企业多，所以六成以上的所得税交给了地方。这样，地方也自然有动力去创办利大的企业，比如烟厂和酒厂，这些都是创税大户，也导致各地烟厂酒厂越办越多，很多地方只抽被本地的烟，喝本地的酒，地方保护主义严重。在2002年的改革之中，除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业所得税中央和地方六四分成，同样也设置了税收返还机制。

分税制的改革让中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，也加强了中央政府的宏观调控能力，为之后国家重点建设项目的顺利实施以及应对1997年亚洲金融危机，2008年全球金融危机和汶川地震奠定了基础。

中央为了增加财政收入搞出了分税制，而地方为了增加财政收入则亲睐招商引资以及重资产的制造业，因为重资产投资大，而且可以吸纳大量就业人口，带动周边第三产业发展，增加相关税收。这也刺激了各地争相上马大项目，推动了制造业发展，让我国短短二三十年成为世界第一制造业大国，但反之也造成了环境污染，以及产能过剩。此外，随着时代发展，这种模式的弊端和负面效果也越来越明显，需要改革。

以行政区划分，以税收和土地为手段展开招商引资竞争，虽然促进了经济飞速发展，但土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那债务问题不大，但一些地方官员任期有限，难免催生短视行为，搞面子工程，如此一来，投资质量下降，收益不高，债务负担越来越重。而且在工业化和城市化初期，传统农业生产效率低，只要把农地变成工商业用地，农业变成工商业，效率就会大大提升，但随着工业化发展，市场竞争越来越激烈，技术要求越来越高，先进企业不仅需要土地，还需要产业集聚、研发投入技术升级、物流和金融配套等，很多地方并不具备这些条件，徒有大量建设用地指标又有何用。也因此，2020年，中央要求做出推进土地要素市场化配置的改革。

另外，地方政府的财政支出也主要向招商引资（基础设施建设、企业补贴等）倾斜，而民生支出（教育、医疗、环保等）相对不足，2002年，中央提出和谐发展，要求重视民生支出，而这部分支出基本由地方政府承担。分税制之后，由于地方上税收收入下降，一些地方开始另谋出路寻找资金来源，土地财政就此登场。

1994年分税制改革后，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方，当时这部分收益很少，一来乡镇企业占用的是农村集体建设用地，不是城市土地，二来各地为了招商引资，土地转让价格大多非常优惠，卖地收入不高。

1998年，单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开，同时，修订后的土地管理法开始实施，规定农地想转为建设用地，必须经过征收后变成国有土地，基本锁死了农村集体土地的非农建设通道，这也确立了城市政府对土地建设的垄断权力。

起初土地转让过程相当不透明，还未实行招标、拍卖、挂牌制度，一些开发商趁着国有企业改革，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许可，只要支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发，也因此滋生了大量腐败。2001年，为了治理此类腐败和混乱，才出台了招标拍卖。后来，各地政府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀，土地出让收入激增，2010年达到地方预算收入的68%。土地财政主要包括和土地直接相关的土地使用权转让收入以及相关税收，如土地增值税、城镇土地使用税等等，还有就是和房地产开发以及建筑企业有关的各种税收。

分税制改革之后，地方政府发展经济的方式就从之前的工业化变成了工业化和城市化两手抓，一方面继续低价供应大量工业用地招商引资，另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。

不过，由于出口飞速增长，制造业自然向沿海省份集聚，以降低出口货运成本，人口也逐渐向沿海城市流动，进一步造成城区间发展不平衡。随着人口的集中，沿海省份一线城市的土地是很值钱的，但是很多中西部县乡，土地并值钱，而且财政收入层层往下分，越往基层分到的钱越少，出现了财权层层上收，事权层层下压的情况，有顺口溜说中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹喊娘，乡级财政精精光光。基层财政困难，而基层政府一旦没钱，就会想办法搞钱。这也导致一些农村基层出现了各种乱收费的现象，农民日子不好过，群众关系紧张，群体性事件频发，基层政府各种工程欠款，引发包工头拖欠农民工工资。对此，中央推出了统筹城乡发展原则，从2000年开始，农村税费改革，制止基层政府乱摊派和乱收费，陆续取消三提五统和两工等。2006年，农业税彻底废除，终结了农民缴纳千年的皇粮国税，之所以能废除，也是因为飞速发展的工商业让国家财政得以不再依赖农业税费。

农村税费改革降低了农民负担，也让基层财政更加困难，因此后续的改革则是把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方共同承担。其次则是三奖一补，对精简机构和人员的县乡政府给予奖励等等。

此外，对于一些新兴产业，有时如果脱离了政府补贴也是无法生存的，比如光伏产业。由于传统能源已经积累了多年的技术和成本优势，新能源在刚进入市场时是没有竞争力的，比如最开始用光伏发电成本是煤电的十几倍甚至几十倍。但是，考虑到全球变暖以及我国传统能源严重依赖进口的局面，必须发展新能源，但新能源的技术升级和成本下降只有在大规模的生产和市场应用中才能逐步发生，如果没有全产业链的工业化量产和技术创新，不可能实现规模经济和成本下降。

所以，我国的光伏产业在最开始基本上是依赖政府补贴生存的，此外也依赖于德国、西班牙、意大利等欧美市场的补贴政策，最终光伏产业在过去的十年间成本下降了85%，并也一举让我国成为全球最大的光伏市场。对于新能源产业而言，补贴了不见得会成功，但没有补贴这个行业就不可能存在，也就谈不上在发展过程中逐渐摆脱对补贴的依赖。

当然，在这一过程中也存在很多问题，比如地方政府招商引资的优惠政策会带来重复投资和产能过剩。比如光伏产业的发展过程中就出现了很多光伏企业倒闭的现象，但是在这种残酷的竞争中也能将资源和技术快速向头部企业集中，质量迅速提高。